Atmosfera tesissima, stamane, in Commissione 'Vigilanza e controllo' del Comune dell'Aquila dove si è discusso di un servizio importante in capo al Comune, il servizio d'assistenza scolastica a studentesse e studenti fragili.
L'assise, riunita dal presidente Giustino Masciocco su richiesta dei consiglieri Paolo Romano e Lelio De Santis, ha audito il segretario generale Lucio Luzzetti; non si è presentato, invece, l'assessore con delega alle Politiche sociali Francesco Bignotti.
E' necessario un passo indietro.
La lunga storia di un bando nato male e finito peggio
Ricorderete che a settembre 2020, con l'avvio dell'anno scolastico, era montata la polemica per il mancato servizio fornito dal Comune dell'Aquila agli studenti con fragilità.
Che cosa era accaduto?
La gara da oltre 1 milione e 854 mila euro per due anni, prorogabile per un terzo a poco più di 900 mila euro, era stata indetta nell'ottobre 2016: di proroga in proroga, l'amministrazione attiva è arrivata all'affidamento del servizio soltanto il 31 agosto 2020, più di quattro anni dopo, con determina dirigenziale n. 3386 che ha individuato come vincitore il raggruppamento temporaneo d'impresa tra la Società Cooperativa Pars Onlus e la Società Cooperativa Medihospes.
Una volta assunte le lavoratrici ed i lavoratori in forza alla Cooperativa cessante, la Soc. Coop. Verdeaqua Nuovi Orizzonti onlus, il raggruppamento d'imprese avrebbe dovuto garantire l’assistenza scolastica agli studenti ed alle studentesse diversamente abili; tuttavia, il servizio non è stato attivato per tempo, generando disagi agli studenti interessati, alle loro famiglie, al personale scolastico e, non ultimo, ai 75 lavoratori e lavoratrici addetti da anni.
L'amministrazione attiva, dunque, è stata costretta a correre tardivamente ai ripari chiedendo alla Cooperativa uscente di garantire ancora il servizio, con un affidamento temporaneo d'urgenza, nelle pieghe della definizione dell'aggiudicazione definitiva al raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes.
Ad inizio del mese di marzo 2021, tuttavia, non risultava ancora stipulato il contratto tra il Comune dell'Aquila e l'aggiudicatario dell'appalto che, nel frattempo, era subentrato nell'affidamento del servizio dal 1° novembre 2020.
Sul punto torneremo.
Nel frattempo, ad ottobre 2020, la Cooperativa Verdeaqua Nuovi Orizzonti aveva proposto ricorso al Tar per l’annullamento della determina d'aggiudicazione del servizio denunciando che l’eccessivo ribasso previsto dal raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes rendeva anomala l’offerta presentata "in quanto venivano intaccate, tra le altre, voci del costo del lavoro che non erano nella disponibilità del datore di lavoro (come le ferie e festività) o che non potevano essere ridotte in modo arbitrario (come malattie infortuni)".
Non solo. La Verdeaqua Nuovi Orizzonti - difesa dall'avvocato Fausto Corti - aveva sottolineato come fosse impossibile imputare minori costi, paventati dal raggruppamento, sul costo del personale ricorrendo all’utilizzo di figure professionali diverse da quelle previste dal bando oltre che una serie di altre fattispecie.
Ma torniamo al contratto che, a marzo 2021, non era stato ancora sottoscritto.
Il motivo l'avevamo svelato: ad ottobre 2020, la mandataria Società Cooperativa Pars Onlus aveva rappresentato all'Ente che le tariffe indicate nei documenti della gara d'affidamento, risalenti al 2017, facevano riferimento ad un tabellario nazionale non più in vigore. A farla breve: le tariffe si riferivano alla tabella del Ministero del Lavoro con i costi per operatori delle Cooperative sociali del 2011, aggiornati al maggio 2013, ancora in vigore alla data di presentazione dell'offerta; nel frattempo però, nel marzo 2019, era stato stipulato l'accordo economico per il rinnovo del CCNL nel quale era stato stabilito che il costo medio orario del lavoro per i lavoratori delle cooperative nel settore socio-sanitario-educativo e di inserimento lavorativo avrebbe subito modifiche con decorrenza dai mesi di novembre 2019, aprile 2020, settembre 2020.
Dunque, la mandataria del raggruppamento temporaneo aveva chiarito al Comune che il totale dei costi di manodopera - rispetto al momento in cui era stata presentata l'offerta per l'aggiudicazione del servizio - ammontava a quasi il 7%; trattandosi di un servizio in cui i costi del personale incidono per il 90% sul totale del fatturato, la Società Cooperativa Pars Onlus aveva messo nero su bianco che non c'erano spazi sufficientemente adeguati per poter assorbire il maggior costo senza che ciò intaccasse la tenuta economica della commessa.
E per questi motivi aveva chiesto al Comune dell'Aquila il riconoscimento dell'adeguamento del corrispettivo contrattuale "nella misura degli aumenti dei costi della manodopera i cui effetti si sono già attuati (novembre 2019 e aprile 2020) cui applicare la percentuale di incidenza del costo del lavoro sul totale del valore dell'appalto e, nello specifico, un aumento del 3,89% sul valore complessivo dello stesso appalto".
A cinque mesi dalla richiesta, il 2 marzo scorso, con determina 693, il segretario generale Lucio Luzzetti - dirigente ad interim del Settore Politiche per Benessere della persona e della Promozione territoriale - ha accolto la richiesta, riconoscendo che la modifica del contratto collettivo poteva rendere impossibile per l'appaltatore far fronte a tale aumento dei costi senza ridurre la qualità della prestazione.
L'aspetto paradossale della vicenda è che, in determina, Luzzetti, giustificando la decisione, abbia sottolineato come il Consiglio di Stato - seppur incidentalmente nella sentenza n. 6237/2018 - avesse stabilito che il nuovo CCNL non costituisse una circostanza eccezionale, in quanto tale contratto collettivo era stato stipulato nel 2008 e, quindi, era conoscibile al momento della stipula del contratto di appalto; come tale, costituiva una circostanza prevedibile. E per questo, qui sta il paradosso, l'amministrazione non avrebbe potuto ignorare l'intervenuta modifica prima di procedere alla stipula del contratto.
Al contrario, ciò avrebbe dovuto spingere il Comune dell'Aquila a respingere la richiesta del raggruppamento temporaneo d'impresa: infatti, se il nuovo contratto collettivo non costituiva una circostanza eccezionale, non si comprende a che titolo sia stato chiesto un adeguamento del corrispettivo contrattuale pari al 3,89% sul valore complessivo dell'appalto prima di addivenire alla stipula del contratto.
Parliamo di 849mila e 688 euro.
Non rappresentando una condizione eccezionale, il raggruppamento temporaneo avrebbe dovuto tenere conto della possibile modifica del CCNL al momento di presentare la propria offerta. In altre parole: nel momento in cui il raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes ha dichiarato che non c'erano spazi sufficientemente adeguati per poter assorbire il maggior costo senza che ciò intaccasse la tenuta economica della commessa, pur avendo, all'atto dell'aggiudicazione, dichiarato la sua offerta congrua e sostenibile, il Comune dell'Aquila avrebbe dovuto revocare l'incarico e affidarlo alla seconda classificata, la ricorrente Soc. Coop. Verdeaqua Nuovi Orizzonti onlus.
D'altra parte, l'aumento riconosciuto ha portato l’importo orario per lo svolgimento del servizio d'assistenza scolastica ad un livello tale che, se applicato al calcolo dei punteggi di gara, avrebbe apportato una modifica sostanziale alla graduatoria, portando la cooperativa ricorrente in prima posizione.
Un vero e proprio pasticcio.
Il Consiglio di Stato riconosce le ragioni dei ricorrenti
Sta di fatto che il Tar ha rigettato il ricorso, sposando la tesi del Comune e del raggruppamento Pars/Medihospes secondo cui il deposito del ricorso risultava tardivo, in primis, pronunciandosi comunque nel merito ed accogliendo anche qui la tesi delle parti resistenti.
La Verdeaqua Nuovi Orizzonti, però, ha presentato ricorso al Consiglio di Stato che ha ribaltato la sentenza di primo grado, accogliendone le ragioni: "il ricorso non era da considerarsi tardivo - hanno stabilito i giudici d'appello - in quanto il Comune ha permesso alla Verdeaqua l’accesso agli atti necessari al giudizio solo dopo la scadenza del termine di impugnazione". E anche in merito all'oggetto del contendere, il Consiglio di Stato ha confutato le tesi di Comune e Pars/Medihospes: "era nel diritto della Verdeaqua contestare l’irragionevolezze e l’incongruità dell’offerta presentata dal raggruppamento" e le giustificazioni presentate, sottoposte dai giudici a 'serrata censura', "hanno mostrato riduzioni del costo della manodopera e giustificazioni della riduzione del prezzo che evidenziano 'un difetto di istruttoria in ordine alle giustificazioni rese dal raggruppamento'".
E' per questi motivi che il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento d'aggiudicazione del servizio al raggruppamento temporaneo di imprese Pars/Medihospes.
Le decisioni (contestate) dell'amministrazione attiva
E che cosa è successo, a quel punto? Preso atto della sentenza, il dirigente Lucio Luzzetti ha deciso di annullare la gara che, lo ricordiamo di nuovo, era stata pubblicata nell'ottobre 2016 e assegnata alla fine di agosto 2020; dunque, con determina 3617 del 13 settembre scorso, ha stabilito un affidamento ponte, nelle more del nuovo bando di gara, allo stesso raggruppamento Pars/Medihospes fino al 28 ottobre 2021, poi prorogato con determina 4429 fino al 31 dicembre.
"Un vero e proprio paradosso", così l'ha definito Lelio De Santis: "il servizio è stato affidato fino al 31 dicembre alla stessa Società che si era visto annullare l’affidamento del servizio, a seguito della sentenza n. 4753 /2021 del Consiglio di stato! Evidentemente, il Dirigente comunale avrà utilizzato un legittimo criterio di discrezionalità per non procedere a fare scorrere la graduatoria di gara e per affidare la gestione del servizio al raggruppamento Pars/Medihospes. Ferma restando l’autonomia gestionale del Dirigente e degli uffici, mi sembra evidente l’assenza di un qualunque indirizzo politico e della consapevolezza reale delle esigenze degli utenti e delle responsabilità dell’Ente".
Per questo, De Santis stamane ha chiesto chiariamenti al dirigente Lucio Luzzetti, e avrebbe voluto chiederli anche all'assessore Francesco Bignotti che, come detto, non ha ritenuto di partecipare alla Commissione; d'altra parte, anche il collega di opposizione Paolo Romano ha voluto mettere in luce le diverse contraddizioni che si annidano intorno alla vicenda, e tra le altre la decisione di Luzzetti di annullare la gara in contrasto con la proposta della Responsabile unica del procedimento, Silvia Caruso che, a valle delle verifiche sull'aggiudicazione imposte dal Consiglio di Stato, aveva messo nero su bianco che, a suo parere, la gara poteva essere aggiudicata al raggruppamento di imprese già individuato, e cioé la Pars/Medihospes.
D'altra parte, Romano ha ribadito come la decisione di riconoscere la modifica del contratto collettivo a seguito dell'affidamento abbia modificato i termini della gara e, dunque, abbia rappresentato uno svantaggio per la seconda classificata che, a fronte di quella modifica, avrebbe potuto presentare una offerta diversa e, magari, più competitiva.
Luzzetti ha replicato alle legittime domande dei consiglieri con una certa durezza. Innanzitutto, ha lasciato intendere di non condividere affatto il pronunciamento del Consiglio di Stato richiamando la sentenza del Tar che, al contrario, aveva dato ragione al Comune. Poi, ha sottolineato come le offerte economiche della prima e seconda classificata fossero più o meno simili, 16,90 euro all'ora la Verdeaqua Nuovi Orizzonti Onlus e 16,53 il raggruppamento Pars/Medihospes e che, dunque, non poteva ravvisarsi alcuna anomalia nell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Non solo.
Il dirigente, nonché segretario generale dell'Ente, ha inteso mettere in luce come, dal 2000 al 2021, la Verdeaqua Nuovi Orizzonti abbia vinto gare per oltre 7 milioni di euro, avendo proroghe per oltre 4 milioni e mezzo. "Le manderò tutta la documentazione - ha detto, rivolgendosi al presidente Masciocco - così che possa inviarla a chi deve essere inviata". E cioé la Procura. Ha poi aggiunto: "Bisognerebbe studiare bene le visure camerali della Verdeaqua Nuovi Orizzonti e della Verdeaqua Smile", lasciando intendere che "potrebbero essere collegate": come noto, la seconda ha avuto per anni in gestione il complesso sportivo di Santa Barbara e avrebbe maturato un debito con il Comune dell'Aquila di quasi 1 milione e mezzo di euro.
Insomma, parole che pesano come macigni.
Detto ciò, Luzzetti ha chiarito che il nuovo affidamento ponte fino al 31 dicembre è giustificato dall'essenzialità del servizio, che non può essere interrotto, e la scelta è ricaduta sul raggruppamento Pars/Medihospes per la migliore offerta economica presentata rispondendo al bando di gara poi annullato; intanto, si sta lavorando al nuovo bando di gara, sulla base del capitolato 2021: "il bando del 2016 è nato male", ha ribadito; "si era utilizzato un capitolato del 2011, una scelta 'suicida' che ha portato al ritardo di oltre quattro anni nell'affidamento del servizio".
Un bando d'appalto che sarà unico, ha svelato, "suddiviso in tre lotti: uno per gli studenti delle medie, l'altro per quelli delle superiori e il terzo per l'assistenza domiciliare", così da avere un servizio unico per tutte le attività.
Difficile si riesca a pubblicare il bando e affidare il servizio entro la fine dell'anno: dunque, è lecito credere che si andrà avanti, chissà fino a quando, con le proroghe.