Che la vicenda del Liceo Cotugno potesse assumere respiro nazionale, lo scriviamo da tempo; la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale che, riunito il 19 luglio scorso, ha accolto il ricorso presentato da un gruppo di genitori avverso la decisione della Provincia dell'Aquila di tenere aperte le porte dell'edificio, seppure parzialmente, non fa altro che confermarlo. E proviamo a spiegarvi perché.

La sentenza del Tar

La Camera di Consiglio - con l'intervento dei magistrati Antonio Amicuzzi, Presidente, Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere, e Lucia Gizzi, Primo Referendario, Estensore - ha giudicato la domanda cautelare istruita dagli avvocati Luciano Dell'Orso e Rosario Panebianco "fondata" e, come tale, da accogliere.

Il Tribunale Amministrativo, "ad un sommario esame, alla luce della relazione depositata dal verificatore", ha disposto a carico dell'Amministrazione provinciale il "riesame del provvedimento gravato - datato 8 marzo 2017 - previa effettuazione delle verifiche necessarie a valutare l’effettivo grado di conformità o non conformità dell’edifico sito in L'Aquila, via Leonardo da Vinci n. 8, ospitante il Convitto Nazionale D. Cotugno, alle norme tecniche di cui al DM 14.1.2008".

Dunque, il Tar Abruzzo (Sezione Prima), ha accolto la domanda cautelare e per l'effetto:

• ha sospeso l’efficacia del provvedimento gravato nei termini di cui in motivazione;
• ha fissato per la trattazione di merito del ricorso la seconda udienza pubblica di maggio 2018.

Insomma, il provvedimento della Provincia che aveva deciso di riaprire - seppure parzialmente - l'Istituto è stata sospeso e, al momento, i ragazzi non potrebbero tornare a scuola; l'Ente dovrà effettuare ulteriori verifiche per valutare l'effettivo grado di conformità dell'edificio, considerato che la perizia depositata dal 'verificatore', il delegato del vicecapo del Dipartimento nazionale di Protezione civile che, alla fine di maggio, aveva preso il posto del tecnico indicato dal direttore generale della Direzione per gli interventi in materia di edilizia scolastica del Miur che aveva fatto un passo indietro, non ha chiarito affatto le perplessità sulla idoneità statica e l'agibilità sismica dell'edificio.

Cosa accadrà, adesso?

Ora, a meno di due mesi dall'inizio dell'anno scolastico è difficile credere che la Provincia - che attende l'elezione del presidente, il 30 luglio prossimo - riesca a produrre le verifiche necessarie, considerato pure che non è andata in porto la convenzione che Regione Abruzzo voleva stipulare con ReLuis per stilare un protocollo e delle procedure standardizzate da applicare nelle verifiche di vulnerabilità sismica degli edifici scolastici dell’aquilano. L’intesa è saltata principalmente per questioni giuridico amministrative - non sarebbe stato possibile fare affidamenti diretti alla ReLuis, un’azienda privata - anche se c’è chi sussurra che si siano messi di traverso Protezione civile e Consiglio superiore dei lavori pubblici.

E anche si riuscisse a istruire le verifiche, andrebbero valutati i risultati emersi per capire se l'edificio potrebbe riaprire le porte, oppure no.

Dunque, non resta che individuare una soluzione alternativa: il comitato scuole sicure, per voce di Massimo Prosperocco, ha parlato della ex Optimes come unica soluzione possibile; anche il sindaco Pierluigi Biondi pare orientato a verificare la fattibilità dell'ipotesi sul tavolo, sostenuta con forza dal consigliere regionale Pierpaolo Pietrucci. Certo è che, comunque, pur avviando l'iter immediatamente, ci vorrebbero almeno 4 mesi per concludere i lavori necessari e, dunque, fino a gennaio andrebbe cercata una soluzione provvisoria. Con lo spettro dei doppi turni. E senza considerare che, ad oggi, non si conosce l'indice di vulnerabilità dell'edificio indicato.

Una questione nazionale

Si tratta di una vicenda che potrebbe assumere un respiro nazionale, come detto.

La sentenza del Tar, infatti, obbliga la Provincia al riesame del provvedimento di riapertura parziale, e previa verifica del grado di conformità o non conformità dell’edifico alle norme tecniche di cui al DM 14.1.2008.

Che cosa significa? Stante la domanda in termini di resistenza o spostamento prevista dalla Normativa tecnica vigente, il rapporto con la capacità resistente di un edificio determina l'indice di vulnerabilità sismica, o meglio l'indicatore di rischio sismico; l'esito della verifica è positivo - il fabbricato, cioé, è conforme alle Norme tecniche - se l'indicatore è maggiore o uguale a 1, negativo se minore di 1.

Sappiamo che la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ordinanza 3274 del 23 marzo 2003, aveva previsto che le opere strategiche per finalità di Protezione civile e quelle suscettibili di conseguenze rilevanti in caso di collasso fossero sottoposte a verifica dei rispettivi Enti proprietari. Il termine stabilito per la conclusione delle verifiche era di 5 anni, quindi al 2008, ma è stato prorogato una prima volta al 31 dicembre 2010, con la legge 31 del 2008 e poi, una seconda volta, l'ultima, al 31 marzo 2013, con legge 288 del 2012.

Ebbene, il Liceo Cotugno è stato sottoposto a verifica di vulnerabilità nei termini prescritti, come le altre scuole superiori di competenza della Provincia: l'esito, però, ha restituito un indice assai inferiore a 1, di 0.26. Inoltre, l'edificio non ha soddisfatto i requisiti minimi di legge di resistenza ai carichi gravitazionali (o verticali).

E qui, si annidano una serie di questioni che proviamo a delineare schematicamente.

L'indicatore di rischio sismico non è direttamente legato all'intensità sismica: in altre parole, non è detto che un edificio con un indice di vulnerabilità dello 0.26 possa 'reggere' in caso di scossa di una data magnitudo Richter, ma non è detto neppure che crollerebbe, poiché - come noto - le forze sismiche cui è soggetto un fabbricato dipendono sì dalla magnitudo, ma in misura determinante anche da profondità e distanza dall'epicentro e, inoltre, ogni sito è caratterizzato da una risposta sismica differente in funzione della natura dei terreni su cui viene realizzato. E infatti, "in riferimento alle problematiche delle strutture pubbliche con basso 'indice di vulnerabilità', non esistono soglie cui riferire con automatismo le azioni di Protezione civile da porre in atto": l'ha ribadito nei mesi scorsi il capo della Protezione civile Fabrizio Curcio, rispondendo ad una lettera, allarmata, dell'allora sindaco dell'Aquila, Massimo Cialente. E' per questo che i sindaci abruzzesi hanno chiesto con forza che "le strutture di prevenzione e sicurezza dello stato definiscano e comunichino ai sindaci italiani quale è il livello minimo di vulnerabilità sismica di un edificio scolastico che garantisca la sicurezza degli studenti".

Con una circolare del 4 novembre 2010, firmata dall'allora Capo Dipartimento della PC, Guido Bertolaso, sono stati forniti dei chiarimenti sulla gestione degli esiti delle verifiche. Ebbene, nero su bianco si legge che "la verifica è obbligatoria", come detto, mentre "non lo è l'eventuale intervento" di messa in sicurezza; si fa riferimento soltanto ad un obbligo di programmazione nel tempo degli interventi stessi. Ed in effetti, la Provincia - per il Cotugno come per le altre scuole superiori con indici non a norma - ha chiesto finanziamenti per l'adeguamento sismico. Ma come ribadito dalla Circolare 617 esplicativa delle Norme Tecniche di Costruzione del 2008 i provvedimenti sono invece necessari e improcrastinabili nel caso in cui non siano soddisfatte le verifiche relative alle azioni controllate dall'uomo, ossia prevalentemente ai carichi permanenti e alle altre azioni di servizio. Più complessa è la situazione che si determina nel momento in cui si manifesti l'inadeguatezza di un'opera rispetto alle azioni ambientali (per esempio, un terremoto); per le problematiche connesse, "non si può pensare di imporre l'obbligatorietà dell'intervento o del cambiamento di destinazione d'uso o, addirittura, la messa fuori servizio dell'opera, non appena se ne riscontri l'inadeguatezza".

La gestione del risultato della verifica, insomma, viene decisa dal proprietario o gestore dell'opera entro un tempo prestabilito, definito in base alla vita nominale restante ed alla classe d'uso.

Si prenda ad esempio il caso di una scuola di Bojano (CB), di qualche anno fa: i genitori degli alunni non volevano consentire ai figli l'ingresso nell'edificio a seguito di una verifica con esito negativo. Fu chiamata a esprimersi la Commissione Grandi Rischi (CGR) e si concluse che l'indice di rischio poteva essere utilizzato per stabilire il tempo entro il quale dovevano essere presi provvedimenti di messa in sicurezza. In sostanza, la CGR assunse la responsabilità di una scelta: ritenne accettabile il rischio che, nel tempo "residuo" stabilito dall'indice di rischio, non sarebbe accaduto un evento sismico atteso invece da norma durante la vita nominale "completa" dell'edificio.

Stando alla Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 23 luglio 2010 - "Valutazione e riduzione del rischio sismico del patrimonio culturale con riferimento alle Norme Tecniche per le costruzioni" - coerentemente con il concetto probabilistico di sicurezza, un edificio può considerarsi sicuro nei riguardi di un terremoto con periodo di ritorno più breve rispetto a quello dell'azione sismica di riferimento; la vita nominale, introdotta nelle NTC, rappresenta quindi il parametro attraverso il quale programmare gli interventi di mitigazione del rischio. In altre parole, la vita nominale è il periodo nel quale la struttura può essere considerata sicura, nel senso che è in grado di sopportare l'azione sismica che ha una fissata probabilità di occorrenza nel periodo di riferimento a essa collegato (tenendo conto, attraverso il coefficiente d'uso, della funzione svolta dal manufatto).

In questo senso, il Comitato Tecnico Scientifico della Regione Emilia-Romagna ha introdotto il concetto di Vita Nominale Restante, al fine di "garantire omogeneità di comportamenti, evitare atteggiamenti inopportuni (sia per eccessiva che per insufficiente cautela) e per offrire un supporto oggettivo a chi (proprietari, strutture di controllo, ecc...) deve prendere o giudicare decisioni". Così, è stato ribadito che "il concetto di gravità dell'inadeguatezza commisurata alla vita nominale restante, rappresenta - allo stato attuale - non soltanto il principale elemento di valutazione su cui basare le scelte ma anche il solo a cui si possa conferire un sufficiente grado di oggettività ed il solo a poter essere effettivamente d'ausilio nella programmazione di un graduale miglioramento delle condizioni di sicurezza del patrimonio immobiliare esistente. Si può ipotizzare che la vita nominale restante sia il tempo entro il quale si attiva l'intervento che pone rimedio alla specifica inadeguatezza".

L'esito di una verifica di sicurezza si riassume quindi in questo: per ogni potenziale vulnerabilità (collasso globale, meccanismi locali, elementi non strutturali, ecc...) si andrà a identificare il Tempo di Intervento TINT che diventa il numero di anni per il quale la costruzione può ritenersi sicura nei confronti di quella specifica vulnerabilità. Se il tempo d'intervento è superiore a 30 anni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ritiene necessaria un'immediata programmazione degli interventi; al contrario, se risulta minore o uguale a 2 anni si configura un "particolare elemento di rischio" che implica urgenza di interventi. E' implicito che se TINT è nullo (come a volte accade), la verifica non è soddisfatta neppure ai carichi statici ed è obbligatorio intervenire immediatamente.

Una lunga premessa, tecnica sebbene doverosa, per tornare alla vicenda del Liceo Cotugno e alle possibili implicazioni. Stante la verifica di vulnerabilità che ha restituito un indice di 0.26, e completate le prove di stabilità imposte dai terremoti di gennaio, in marzo la Provincia dell'Aquila - cui spetta la gestione dei risultati delle verifiche - ha deciso la riapertura dei corpi A, B, C, D, E, H; "in via precauzionale", è stato invece interdetto l’uso dei corpi F e G "per i quali saranno effettuate ulteriori verifiche". Avverso la decisione, alcuni genitori dei ragazzi che frequentano l'Istituto hanno opposto ricorso e il Tar ha dato loro ragione.

A rigor di logica, la sentenza del Tar sottende alla necessità di ripetere la verifica di vulnerabilità del 2013 non considerandola attendibile; altrimenti, che senso avrebbe disporne un'altra? Non solo; introduce un altro principio importante: qualora l'esito non sia conforme alle Norme Tecniche vigenti, l'edificio non può essere riaperto. 

Ecco che il dispositivo del Tribunale Amministrativo abruzzese segna un precedente di rilevanza nazionale: non solo impone di ripetere le verifiche, ma stabilisce il principio della conformità o non conformità alle norme tecniche come dirimente per la scelta di tenere aperto, o meno, l'istituto. Per ciò che attiene la vulnerabilità sismica, è la Provincia a dover farsi carico della decisione; tuttavia, le verifiche hanno fatto emergere che la struttura del Cotugno non soddisfa i requisiti minimi di legge di resistenza ai carichi gravitazionali (o verticali): dunque, i provvedimenti sono necessari e improcrastrinabili.

Se si considera che, in Abruzzo, sono soltanto 280 su 1300 gli istituti scolastici sottoposti a verifica di vulnerabilità sismica, e a livello nazionale la media è la stessa, qualora un gruppo di genitori di una scuola di Ascoli Piceno piuttosto che di Rieti dovessero ricorrere avverso la decisione di riaprire in settembre un edificio che non si ritiene sicuro per i ragazzi, che cosa accadrebbe? Il Tar dovrebbe imporre la verifica di vulnerabilità, sospendendo l'inizio dell'anno scolastico. Ancora: quanti edifici sottoposti a verifica, come il Cotugno, hanno un indice di vulnerabilità inferiore a 1, a L'Aquila come altrove, e presentano - magari - anche problemi di resistenza ai carichi gravitazionali? E se i genitori dovessero iniziare ad opporsi al ritorno dei ragazzi in aula?

Tra l'altro, le verifiche di vulnerabilità possono non essere ritenute attendibili, se è vero che il Tar - per il Cotugno - ha disposto di ripeterle; d'altra parte, anche i genitori del Liceo Bafile dell'Aquila, in febbraio, hanno inviato (giustamente) una formale diffida al presidente della Provincia dell'Aquila, al Sindaco, al direttore generale dell'Ufficio scolastico regionale, al Dirigente scolastico e al Prefetto, per chiedere di effettuare nuove verifiche e studi più approfonditi che "impieghino modelli di calcolo idonei a interpretare il comportamento strutturale dell'edificio". Quest'ultimo, si legge nell'atto, "avrebbe degli indici di sicurezza sismica delle strutture drammaticamente bassi, in alcuni casi inferiori a quelli deducibili dagli elaborati a disposizione [...] anche alla luce della bassa resistenza del calcestruzzo, che presenta valori financo di 113 chili per metro quadro nel corpo G, meno della metà delle resistenze utilizzare di norma nella progettazione degli edifici degli anni Ottanta".

Così, si apre un altro aspetto dell'intricata vicenda: anche dalla perizia sull'edificio di via Da Vinci depositata dal così detto 'verificatore', si può evincere come sia necessario standardizzare i metodi di valutazione della vulnerabilità, lasciati, al momento, ai diversi approcci diagnostici e di calcolo utilizzati dai diversi tecnici incaricati. Alla fine di marzo, l'ingegner Massimo Sessa, presidente del Consiglio superiore dei Lavori pubblici, in una lettera inviata all'allora sindaco dell'Aquila, Massimo Cialente, ha spiegato come "tale aspetto sia stato posto come centrale nell'ambito dei lavori di predisposizione della Circolare esplicativa della revisione delle norme tecniche di costruzione. In tale contesto, comunque - la promessa - verrà attivato uno specifico gruppo di studio". Va aggiunto che pure il governo Renzi, nel maggio 2015, aveva affidato al Centro di geomorfologia per l'area del Mediterraneo la definizione di un "modello unico di rilevamento e potenziamento della rete di monitoraggio e prevenzione del rischio sismico degli edifici scolastici", riconoscendo che "la mancanza di standardizzazione avrebbe potuto favorire conclusioni pessimistiche tese ad ottenere prioritariamente finanziamenti a danno di edifici oggettivamente più vulnerabili".

Dunque, sebbene si ripetessero le verifiche sul Cotugno - come disposto dal Tar - non ci sarebbe ancora un metodo standard da utilizzare che potrebbe dare una parola di verità ai genitori preoccupati.

C'è di più: lo stesso Sessa ha annunciato che "la complessa questione della valutazione della sicurezza sugli edifici esistenti, nonché dei conseguenti interventi per la riduzione del rischio sismico, sono stati al centro dell'inteso lavoro svolto in questi anni dal Consiglio superiore dei Lavori pubblici, al fine dell'aggiornamento delle Norme tecniche per le costruzioni di prossima emanazione". E la novità introdotta dallo schema di revisione delle norme, licenziato dal Consiglio, è che "per la combinazione sismica delle azioni, il rapporto tra l'azione sismica massima sopportabile dalla struttura e l'azione sismica massima che si utilizzerebbe nel progetto di una nuova costruzione" - l'indice di vulnerabilità, per intenderci - "può essere minore ad 1". In particolare, per le scuole "il valore - a seguito degli interventi di miglioramento - deve essere comunque non minore di 0.6".

A quanto si apprende, l'iter approvativo delle nuove Norme tecniche per le costruzioni, però, ritarderà ancora qualche mese; è difficile che la partita delle regole di riferimento per la realizzazione di strutture nel nostro paese si chiuda prima di ottobre. Degli ennesimi rinvii che stanno prendendo forma in queste settimane ha parlato Giovanni Cardinale, vicepresidente del Cni, a margine della seconda giornata del 62esimo Congresso degli ingegneri che si è tenuto ad Assisi a fine giugno. A rallentare il procedimento è la circolare esplicativa, essenziale per regolare la materia: ha bisogno ancora di diversi passaggi davanti al Consiglio superiore dei lavori pubblici ha spiegato Cardinale.

Insomma, le regole del gioco potrebbero cambiare in corso d'opera.

Dell'Orso, la precisazione sul Cotugno: "Verifica di vulnerabilità ha mostrato che la struttura non soddisfa i requisiti minimi di legge su resistenza a carichi gravitazionali"

"Che la vicenda potrebbe assumere un respiro nazionale con riguardo agli aspetti relativi alla vulnerabilità sismica è fuori di dubbio, essendo numerosi, non solo in città, gli edifici che in sede di verifica restituiscono un indice inferiore a 1".

A dirlo è l'avvocato Luciano Dell'Orso, che ha approntato il ricorso avverso la decisione della Provincia. Dell'Orso spiega: "come correttamente è riportato nell’articolo e come è stato sottolineato anche dal verificatore nominato dal Collegio, mentre la verifica di vulnerabilità è obbligatoria, non lo è l’eventuale intervento di messa in sicurezza, prevedendo la legge a carico della pubblica amministrazione il solo obbligo di programmazione nel tempo di opere di rafforzamento, ovvero di demolizione e ricostruzione degli edifici non a norma. Nel caso del Liceo Cotugno, però, c’è di più: nel corso delle verifiche di vulnerabilità sismica effettuate dalla Provincia nel 2013, è emerso che la struttura non soddisfa i requisiti minimi di legge di resistenza ai carichi gravitazionali (o verticali). Tale resistenza sta ad indicare la capacità di un edificio di sopportare, in condizioni di normale utilizzo e non in caso di terremoto, i pesi propri della sua costruzione (i carichi permanenti) più quelli determinati dall’uso al quale è destinato (i carichi accidentali). Nel caso delle scuole il peso di studenti, professori, personale, arredi e, in genere, di tutti gli elementi non facenti parte della costruzione".

Per semplificare: da un lato la verifica di vulnerabilità attiene alle azioni ambientali (es. un terremoto); dall’altro la verifica statica fa riferimento alle azioni controllate dall’uomo (i carichi permanenti e accidentali sopra descritti). "I provvedimenti da adottare nel secondo caso, che è quello che ci occupa, sono definiti dalla circolare n. 617 esplicativa delle Norme Tecniche delle Costruzioni del 2008 'necessari e improcrastinabili'. E’ proprio sulla base di tale circostanza che è stato possibile chiedere, ed ottenere, l’emissione del provvedimento cautelare da parte dei giudici amministrativi, giacché - come detto - l’urgenza dell’intervento, oltre che essere di intuitiva evidenza, è espressamente prevista dalla legge".

Comitato Scuole Sicure: alcuni chiarimenti

Vi proponiamo la nota inviata in redazione da Silvia Colacicchi del Comitato Scuole sicure che offre, punto per punto, in modo schematico, alcuni chiarimenti interessanti.

• Una questione nazionale. Si, ma solo per quanto riguarda l'indice sismico. Invece, è ormai noto che per il Cotugno la problematica è di natura statica e non sismica. Anche se mi fa piacere allargare e generalizzare il problema, per il Cotugno abbiamo un ricorso al TAR che non sarebbe stato possibile per le altre scuole con indici sismici pure molto bassi. Infatti solo il Cotugno ha esiti di collaudo statico non positivi, e per questo non si è potuto calcolare l'"indice di vulnerabilità" per alcuni dei blocchi strutturali, dando quindi un risultato di sicurezza sismica pari a 0% (non 26%!). Facciamo le dovute distinzioni: la verifica di vulnerabilità non ha restituito un indice pari a 0,26 come si legge chiaramente nella relazione, ma ha restituito quel valore solo dopo dimezzamento dei carichi verticali.
• All'inizio del paragrafo si afferma che la Provincia dovrà ora stabilire il grado di conformità alle NTC 2008. Mi pare che siano parole contenute nella pronuncia del TAR, ma comunque appare insolito il termine (si tratta forse di adeguamento alle norme?, termine più appropriato) e insolita la pretesa, dato che una struttura scolastica del 1982 non deve e non può adeguarsi alle norme successive, dal punto di vista sismico. Non è chiaro se si riferisca alla Verifica di Vulnerabilità, o ai requisiti per i carichi verticali, che invece mi pare che siano da rispettare anche per gli edifici pre-esistenti. (vedi cap. 8 NTC 2008: Edifici Esistenti).
• L'indicatore di rischio sismico non è direttamente legato all'intensità sismica. L' indicatore di rischio sismico (definito come rapporto di accelerazioni pga) è esattamente legato all'intensità sismica che viene risentita in un certo sito. Non si deve confondere l'intensità del sisma, che è un parametro locale (come il livello di rumore di una discoteca che sento da casa mia) con la magnitudo, che rappresenta tutta l'energia liberata dalla sorgente (la potenza acustica in watt delle casse della discoteca).
• Descrivere la vulnerabilità, o la sicurezza di un edificio con il tempo di vita residuo invece che con l'indicatore sismico è un modo alternativo, che nelle verifiche che abbiamo letto porta sostanzialmente alle stesse conclusioni.
• Le verifiche inattendibili. Bene. Se lo sono, si devono ricontrollare. Le stesse NTC 2008 prevedono il controllo di terzi sulle verifiche che indichino condizioni particolarmente preoccupanti. Che si faccia! Di verifiche, relazioni, sopralluoghi, collaudi statici, il Cotugno ne ha avuti fin troppi. Al punto di dover ipotizzare lo spreco di soldi pubblici. Vogliamo chiarezza, ma non a parole o a chiacchiere, nero su bianco, per favore!
• La standardizzazione mancante (tanto cara a Cialente). Non ci hanno mai convinto di questo. Le Norme sono chiare, le Istruzioni le hanno precisate, i tecnici sanno bene quello che devono fare, in tutto il territorio Italiano si fanno verifiche di vulnerabilità indicando proprio l'indice sismico. L'ingegner Sessa dovrà farsene una ragione. Non si standardizzerà niente, perchè ormai tutti applicano le verifiche così come sono. Sul webGis dell'USRC (esclusa L'Aquila) sono geolocalizzate tutte le pratiche dei lavori di ripristino degli edifici migliorati sismicamente, ognuno con il suo indice sismico. Tutti inattendibili? Solo a L'Aquila sembra che ci siano questi dubbi di inattendibilità. Facciamo chiarezza!