Il 3 aprile scorso, la Giunta Comunale, all’unanimità e senza nessuna assenza, ha approvato i nuovi indirizzi operativi per le Convenzioni Urbanistiche [puoi leggere qui la delibera].
Le Convenzioni Urbanistiche sono degli strumenti di collaborazione tra Pubblico e Privato, nell’attività di Pianificazione del territorio. Il Privato propone un intervento edilizio, in cambio della realizzazione di altri interventi edilizi con finalità urbanistica pubblica, siano essi servizi o di infrastrutture, o altro. La Delibera approvata affronta sia la situazione pregressa in tema di Convenzioni, che la regolamentazione del futuro. Ed è immediatamente esecutiva.
L’atto della Convenzione Urbanistica sostituisce un provvedimento pubblico, di pianificazione del territorio. La parte pubblica, in questo caso, decide, secondo la Legge, prima di formare l’atto, eventualmente e discrezionalmente, un calendario di incontri, separati o congiunti, tra i portatori di interesse privato e eventuali terzi interessati. Il tutto, nel perseguimento del pubblico interesse.
"Allo stato attuale si registra un alto livello di inadempimento degli obblighi contratti attraverso convenzioni urbanistiche", recita la Delibera. In questo caso, il Comune avrebbe la possibilità di realizzare in proprio gli interventi edilizi oggetto di Convenzione che il privato ha disatteso, rivalendosi sulla polizza fidejussoria stipulata per lo specifico intervento. Ma, spesso l’assicurazione con cui venne stipulata la polizza, non esiste più. Oppure la polizza ha un valore troppo basso rispetto al valore delle opere da realizzare. E, comunque, in tale valore non è ricompreso il costo della progettazione esecutiva, che ricadrebbe per intero sul Bilancio Comunale. E, pertanto, quand’anche il Comune, abbia deciso di realizzare in proprio le opere che, per accordo di Convenzione, avrebbe dovuto invece realizzare il privato, non avrebbe una copertura totale delle risorse finanziarie sufficienti; il tempo trascorso ha prodotto inoltre un cambiamento, spesso, degli obbligati dalla Convenzione (magari gli edifici nel frattempo hanno cambiato proprietà), e quindi, se il Comune volesse rivalersi su di essi, si darebbe luogo, come effettivamente accade, a consistenti contenziosi giuridici, dai tempi e dagli esiti del tutto imprevedibili.
Queste considerazioni, contenute nella Delibera della Giunta Comunale, autorizzano fortissimi dubbi sulla tutela dell’interesse pubblico, operata all’atto della stesura delle Convenzioni, a partire da un passato non si sa quanto lontano, e, è da supporre, fino ad oggi. La tutela dell’interesse pubblico, sia da un punto di vista della direzione politica del Comune, sia dal punto di vista della gestione amministrativa, avrebbe meritato una ben più profonda attenzione, capace di prevenire i fenomeni distorsivi che la delibera denuncia. Non aver previsto queste situazioni, peraltro facilmente immaginabili, indica, come minimo, negligenza, e, forse, addirittura una aperta e lassista complicità.
La Delibera indica quindi una situazione, ad oggi, in cui gli atti di pianificazione urbanistica del territorio sono stati caratterizzati da una diffusa evasione degli obblighi del privato contraente.
Credo sarebbe opportuno porre a conoscenza della cittadinanza, l’elenco completo delle inadempienze, e delle imprese inadempienti. [NewsTown ha dedicato alle convenzioni mancate, alcuni approfondimenti]. Le scelte in materia di governo del territorio, che il Comune effettua, vanno contemperate con quelle che effettua il Legislatore nazionale, il quale, al fine di favorire il settore edilizio, colpito dalla crisi, in più interventi legislativi, ha introdotto norme che ampliano i tempi di realizzazione di opere edilizie in carico al Privato, nell’ambito di Convenzioni stipulate col Pubblico. Occorre, in questo ambito, tener anche conto del fatto che, in caso di interventi non attuati entro dieci anni, dalla Convenzione, le parti inattuate, della Convenzione stessa, si considerano decadute, eventualmente recuperabili, attraverso un nuovo piano attuativo del Comune.
La Giunta Comunale, in questo ambito, è definita, di per sé, garante della realizzazione del pubblico interesse, e, conseguentemente, è l’unico organo deputato a risolvere ogni problematica inerente le Convenzioni Urbanistiche; e adotta un certo tipo di comportamento a seconda delle specifiche situazioni che ha di fronte. In caso di inadempimento degli obblighi previsti dalla Convenzione stipulata, accertata l’inadempienza, il Privato può così proporre soluzioni migliorative/alternative, e la Giunta Comunale ne vaglierà le proposte, anche in relazione a una eventualmente mutata percezione dell’interesse pubblico; predisponendo un nuovo atto di Convenzione, oppure, procedendo autonomamente ad effettuare gli interventi edilizi che avrebbero dovuto essere obbligo del Privato, cercando poi di recuperare le somme, utilizzando la polizza fidejussoria, o rivalendosi sul garante di essa. Una procedura, quest’ultima prevista in Delibera che, credo, rischia di ripercorrere le problematiche denunciate nella stessa Delibera (esiguità delle fidejussioni, impossibilità concreta a recuperare il valore dovuto, per cambiamenti proprietari o degli assetti societari degli stipulanti, etc.), e che, non affronta in alcun modo il tema della “recidiva” di certi soggetti proponenti.
Vale a dire cioè che non è prevista alcuna forma di tutela dell’interesse pubblico, e del Comune, che produca una cautela nei confronti di quei soggetti imprenditoriali che già siano stati, una o più volte inadempienti nei confronti degli obblighi assunti in sede di Convenzione. Infine, la Delibera affronta il tema delle Convenzioni vigenti, proponendo una proroga per le sole opere relative agli edifici ancora non realizzati (il che presupporrebbe che tutte le altre opere di interesse pubblico, siano già state realizzate, come mi auguro sia). Mentre, per le Convenzioni scadute, se siano dipendenti da un Piano Attuativo ancora efficace, la Convenzione potrà essere prorogata su istanza dell’attuatore, prima comunque del rilascio di titoli abilitativi (agibilità); nel caso invece di Convenzioni dipendenti da un Piano Attuativo non efficace, tanto il Piano, quanto la Convenzione, dovranno essere integralmente riformulati, e nessun titolo abilitativo rilasciato sulla base del Piano scaduto. Su questo punto, però, nulla si dice in merito a titoli abilitativi già rilasciati, tanto in caso di Piano attuativo ancora efficace, quanto in caso si Piano Attuativo non più efficace ) che, dunque, resterebbero, pur in presenza di una grave inadempienza del Privato rispetto ai termini della Convenzione.
Sarebbe opportuno, inoltre, che ci fosse un quadro chiaro ed esaustivo delle situazioni in essere in questo senso, affinchè se ne possa seguire l’evoluzione nel nome della tutela del Pubblico interesse. In tutti questi casi, per il passato e per il futuro, a mio parere, in assenza di adempimento da parte del Privato degli obblighi assunti, il Comune non dovrebbe rilasciare alcun titolo abilitativo (agibilità), neanche parziale. E ritirarlo, se in precedenza rilasciato. Semplicemente. Altrimenti, il presupposto, è che l’interesse privato sia comunque prevalente su quello pubblico.
Su tutta la Delibera, grava però il peso di una forse eccessiva attribuzione di responsabilità alla sola Giunta Comunale. Che diventa così l’unico e insindacabile interlocutore dei soggetti imprenditoriali, con qualche rischio anche per una corretta e libera concorrenza tra imprese, e, contemporaneamente, titolare e garante del pubblico interesse, lasciando la funzione amministrativa ad un ruolo ancillare. L’attribuzione di una fascia così ampia di discrezionalità può produrre situazioni opache, e lascia margini a comportamenti non corretti, tenendo presente che una normativa di questa natura è di carattere generale, vale cioè per questa, come per altre Giunte Comunali. Vero è che gli atti di Convenzione sono assoggettati, dal punto di vista del controllo, alle stesse procedure di un Atto Pubblico, ma tutto il formarsi dell’atto è caratterizzato da comportamenti discrezionali. Quelli che curano l’interesse privato, ma anche quelli che dovrebbero curare l’interesse pubblico. E, per quanto caratterizzato magari da efficienza ed efficacia, il comportamento discrezionale, poco si addice alla tutela dell’interesse pubblico.
D’altra parte, si pone in capo alla Giunta Comunale un tale ampio margine di intervento, in assenza di atti pianificatori di carattere generale (nuovo Piano Regolatore, che pure dopo il sisma, per obbligo di Legge, a partire dal giugno 2009, avrebbe dovuto essere redatto), che, a questo punto, vi è una scarsissima relazione, sia con gli istituendi Consigli Territoriali, sia con il cosiddetto “Urban Center”; vale a dire cioè che, gli strumenti possibili di partecipazione democratica alle decisioni di pianificazione del territorio, rischiano di essere pesantemente svuotati, quanto a effettivo margine di intervento, dal forte accentramento di poteri discrezionali che la Delibera realizza in capo alla Giunta Comunale. Come semplice cittadino, spero che la Giunta ripensi a questa Delibera, ne interrompa la immediata esecutività, e risponda alle esigenze ad essa sottesa, con un più forte accento sulla tutela dell’interesse pubblico in tema di pianificazione territoriale.
di Luigi Fiammata