Atmosfera tesa, stamane, in Commissione 'Vigilanza e controllo' del Comune dell'Aquila dove si è discusso, di nuovo, di un servizio importante in capo al Comune, l'assistenza scolastica a studentesse e studenti fragili. 

L'assise, riunita dal presidente Giustino Masciocco su richiesta del consigliere Paolo Romano (Italia viva), ha audito il segretario generale Lucio Luzzetti e il dirigente Domenico de Nardis oltre all'assessore Francesco Bignotti.

All'ordine del giorno, la decisione assunta dall'esecutivo di annullare e ritirare la procedura di gara intrapresa per l'affidamento del servizio, dichiarando nullo il contratto intercorso con il raggruppamento temporaneo d'imprese PARS/Medihospes, con il contestuale avvio di una nuova procedura che, tuttavia, presenta alcune criticità messe in evidenza stamane da Romano.

Ma andiamo con ordine.

La lunga storia di un bando nato male e finito peggio

Ricorderete che a settembre 2020, con l'avvio dell'anno scolastico, era montata la polemica per il mancato servizio fornito dal Comune dell'Aquila agli studenti con fragilità. 

Che cosa era accaduto?

La gara da oltre 1 milione e 854 mila euro per due anni, prorogabile per un terzo a poco più di 900 mila euro, era stata indetta nell'ottobre 2016: di proroga in proroga, l'amministrazione attiva era arrivata all'affidamento del servizio soltanto il 31 agosto 2020, più di quattro anni dopo, con determina dirigenziale n. 3386 che aveva individuato come vincitore il raggruppamento temporaneo d'impresa tra la Società Cooperativa Pars Onlus e la Società Cooperativa Medihospes.

Una volta assunte le lavoratrici ed i lavoratori in forza alla Cooperativa cessante, la Soc. Coop. Verdeaqua Nuovi Orizzonti onlus, il raggruppamento d'imprese avrebbe dovuto garantire l’assistenza scolastica agli studenti ed alle studentesse diversamente abili; tuttavia, il servizio non era stato attivato per tempo, generando disagi agli studenti interessati, alle loro famiglie, al personale scolastico e, non ultimo, ai 75 lavoratori e lavoratrici addetti da anni.

L'amministrazione attiva, dunque, era stata costretta a correre tardivamente ai ripari chiedendo alla Cooperativa uscente di garantire ancora il servizio, con un affidamento temporaneo d'urgenza, nelle pieghe della definizione dell'aggiudicazione definitiva al raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes.

Ad inizio del mese di marzo 2021, tuttavia, non risultava ancora stipulato il contratto tra il Comune dell'Aquila e l'aggiudicatario dell'appalto che, nel frattempo, era subentrato nell'affidamento del servizio dal 1° novembre 2020.

Sul punto torneremo. 

Nel frattempo, ad ottobre 2020, la Cooperativa Verdeaqua Nuovi Orizzonti aveva proposto ricorso al Tar per l’annullamento della determina d'aggiudicazione del servizio denunciando che l’eccessivo ribasso previsto dal raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes rendeva anomala l’offerta presentata "in quanto venivano intaccate, tra le altre, voci del costo del lavoro che non erano nella disponibilità del datore di lavoro (come le ferie e festività) o che non potevano essere ridotte in modo arbitrario (come malattie infortuni)".

Non solo. La Verdeaqua Nuovi Orizzonti - difesa dall'avvocato Fausto Corti - aveva sottolineato come fosse impossibile imputare minori costi, paventati dal raggruppamento, sul costo del personale ricorrendo all’utilizzo di figure professionali diverse da quelle previste dal bando oltre che una serie di altre fattispecie.

Ma torniamo al contratto che, a marzo 2021, non era stato ancora sottoscritto.

Il motivo l'avevamo svelato: ad ottobre 2020, la mandataria Società Cooperativa Pars Onlus aveva rappresentato all'Ente che le tariffe indicate nei documenti della gara d'affidamento, risalenti al 2017, facevano riferimento ad un tabellario nazionale non più in vigore. A farla breve: le tariffe si riferivano alla tabella del Ministero del Lavoro con i costi per operatori delle Cooperative sociali del 2011, aggiornati al maggio 2013, ancora in vigore alla data di presentazione dell'offerta; nel frattempo però, nel marzo 2019, era stato stipulato l'accordo economico per il rinnovo del CCNL nel quale era stato stabilito che il costo medio orario del lavoro per i lavoratori delle cooperative nel settore socio-sanitario-educativo e di inserimento lavorativo avrebbe subito modifiche con decorrenza dai mesi di novembre 2019, aprile 2020, settembre 2020.

Dunque, la mandataria del raggruppamento temporaneo aveva chiarito al Comune che il totale dei costi di manodopera - rispetto al momento in cui era stata presentata l'offerta per l'aggiudicazione del servizio - ammontava a quasi il 7%; trattandosi di un servizio in cui i costi del personale incidono per il 90% sul totale del fatturato, la Società Cooperativa Pars Onlus aveva messo nero su bianco che non c'erano spazi sufficientemente adeguati per poter assorbire il maggior costo senza che ciò intaccasse la tenuta economica della commessa. 

E per questi motivi aveva chiesto al Comune dell'Aquila il riconoscimento dell'adeguamento del corrispettivo contrattuale "nella misura degli aumenti dei costi della manodopera i cui effetti si sono già attuati (novembre 2019 e aprile 2020) cui applicare la percentuale di incidenza del costo del lavoro sul totale del valore dell'appalto e, nello specifico, un aumento del 3,89% sul valore complessivo dello stesso appalto". 

A cinque mesi dalla richiesta, il 2 marzo scorso, con determina 693, il segretario generale Lucio Luzzetti - dirigente ad interim del Settore Politiche per Benessere della persona e della Promozione territoriale - ha accolto la richiesta, riconoscendo che la modifica del contratto collettivo poteva rendere impossibile per l'appaltatore far fronte a tale aumento dei costi senza ridurre la qualità della prestazione. 

L'aspetto paradossale della vicenda è che, in determina, Luzzetti, giustificando la decisione, abbia sottolineato come il Consiglio di Stato - seppur incidentalmente nella sentenza n. 6237/2018 - avesse stabilito che il nuovo CCNL non costituisse una circostanza eccezionale, in quanto tale contratto collettivo era stato stipulato nel 2008 e, quindi, era conoscibile al momento della stipula del contratto di appalto; come tale, costituiva una circostanza prevedibile. E per questo, qui sta il paradosso, l'amministrazione non avrebbe potuto ignorare l'intervenuta modifica prima di procedere alla stipula del contratto.

Al contrario, ciò avrebbe dovuto spingere il Comune dell'Aquila a respingere la richiesta del raggruppamento temporaneo d'impresa: infatti, se il nuovo contratto collettivo non costituiva una circostanza eccezionale, non si comprende a che titolo sia stato chiesto un adeguamento del corrispettivo contrattuale pari al 3,89% sul valore complessivo dell'appalto prima di addivenire alla stipula del contratto.

Parliamo di 849mila e 688 euro.

Non rappresentando una condizione eccezionale, il raggruppamento temporaneo avrebbe dovuto tenere conto della possibile modifica del CCNL al momento di presentare la propria offerta. In altre parole: nel momento in cui il raggruppamento temporaneo Società Cooperativa Pars Onlus e Società Cooperativa Medihospes ha dichiarato che non c'erano spazi sufficientemente adeguati per poter assorbire il maggior costo senza che ciò intaccasse la tenuta economica della commessa, pur avendo, all'atto dell'aggiudicazione, dichiarato la sua offerta congrua e sostenibile, il Comune dell'Aquila avrebbe dovuto revocare l'incarico e affidarlo alla seconda classificata, la ricorrente Soc. Coop. Verdeaqua Nuovi Orizzonti onlus.

D'altra parte, l'aumento riconosciuto ha portato l’importo orario per lo svolgimento del servizio d'assistenza scolastica ad un livello tale che, se applicato al calcolo dei punteggi di gara, avrebbe apportato una modifica sostanziale alla graduatoria, portando la cooperativa ricorrente in prima posizione.

Un vero e proprio pasticcio.

Il Consiglio di Stato riconosce le ragioni dei ricorrenti

Sta di fatto che il Tar ha rigettato il ricorso, sposando la tesi del Comune e del raggruppamento Pars/Medihospes secondo cui il deposito del ricorso risultava tardivo, in primis, pronunciandosi comunque nel merito ed accogliendo anche qui la tesi delle parti resistenti.

La Verdeaqua Nuovi Orizzonti, però, ha presentato ricorso al Consiglio di Stato che ha ribaltato la sentenza di primo grado, accogliendone le ragioni: "il ricorso non era da considerarsi tardivo - hanno stabilito i giudici d'appello - in quanto il Comune ha permesso alla Verdeaqua l’accesso agli atti necessari al giudizio solo dopo la scadenza del termine di impugnazione". E anche in merito all'oggetto del contendere, il Consiglio di Stato ha confutato le tesi di Comune e Pars/Medihospes: "era nel diritto della Verdeaqua contestare l’irragionevolezze e l’incongruità dell’offerta presentata dal raggruppamento" e le giustificazioni presentate, sottoposte dai giudici a 'serrata censura', "hanno mostrato riduzioni del costo della manodopera e giustificazioni della riduzione del prezzo che evidenziano 'un difetto di istruttoria in ordine alle giustificazioni rese dal raggruppamento'".

E' per questi motivi che il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento d'aggiudicazione del servizio al raggruppamento temporaneo di imprese Pars/Medihospes.

Le decisioni (contestate) dell'amministrazione attiva

E che cosa è successo, a quel punto?

Preso atto della sentenza, il dirigente Lucio Luzzetti ha deciso di annullare la gara che, lo ricordiamo di nuovo, era stata pubblicata nell'ottobre 2016 e assegnata alla fine di agosto 2020; dunque, con determina 3617 del 13 settembre scorso, ha stabilito un affidamento ponte, nelle more del nuovo bando di gara, allo stesso raggruppamento Pars/Medihospes fino al 28 ottobre 2021, poi ulteriormente prorogato. 

Dichiarato nullo il contratto intercorso con PARS/Medihospes, è stata avviata la nuova procedura negoziata per l'affidamento del servizio, con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, mediante gara telematica tramite il sistema MEPA (RDO); è stato dunque approvato il capitolato di gara e costituita la Commissione di gara esaminatrice composta dalle dipendenti del Settore Politiche Benessere della Personale e Promozione territoriale Silvia Caruso – presidente, nonché Rup del procedimento - Maura Di Stefano e Maria De Luca, componenti.

In Commissione, Romano ha fatto presente che il capitolato d’appalto per l’affidamento del servizio dovrebbe guardare, "sia nella forma che nella sostanza, ad un preciso dettato normativo" a cui bisognerebbe ispirarsi "per una corretta procedura: la L. 104/92 per l’assistenza scolastica per disabili scuole dell’obbligo e superiori, l’allegato IX del D.Lgs.50/2016 per la scelta della procedura d’appalto e ancora la legge n.32/2015 con la quale Regione Abruzzo ha stabilito di attribuire ai comuni singoli o associati le funzioni in materia di Diritto allo Studio, in particolare con riguardo a Trasporto ed Assistenza scolastica qualificata degli alunni disabili frequentanti gli Istituti superiori di secondo grado di cui all’art. 5-bis della L.R. n.78/78". Ebbene, ha sottolineato il capogruppo di Italia viva, "se facessimo un raffronto tra il capitolato d’appalto approvato e le norme di riferimento sopracitate ci accorgeremmo di alcune potenziali discrepanze che potrebbero vanificare gli effetti della procedura di gara e esporre l’Ente a possibili nuove impugnative".

Romano ha messo in fila le discrepanze rilevate:

• "il servizio può essere realizzato esclusivamente da soggetti in possesso di titolo di educatore professionale (laurea in scienze dell’educazione o qualifica di educatore ai sensi della “Legge Iori”) e non, come sembrerebbe descritto dall’art. 14 del capitolato, da cat. C1 (ex IV livello) dello CCNL delle cooperative Sociali". Qui sta un nodo importante, ha puntualizzato il capogruppo di Italia viva, che attiene anche alla piena applicazione della clausola sociale così come si prevede nella procedura di gara;
• le figure professionali richieste dal capitolato dovrebbero essere quelle aventi carattere educativo e inquadrate secondo l’art. 47 dell’allegato 5 del CCNL delle Cooperative Sociali: le figure professionali richieste a tal proposito non dovrebbero avere nulla a che fare con l’area dell’assistenza di base, vale a dire col personale ATA".

Altra riflessione è relativa alla 'collaborazione' degli Assistenti Educativi alla comunicazione descritta nel capitolato: 'considerato inoltre il contesto scolastico di lavoro, caratterizzato da complessità organizzativa e dalla presenza di una pluralità di attori chiamati a gestire il processo d’integrazione, è richiesto all’operatore un approccio particolarmente collaborativo, flessibile sia nel rapporto con l’alunno che con il personale scolastico, in modo da superare il rischio di conflittualità insito in un’interpretazione eccessivamente rigida delle proprie funzioni e competenze'. "Non credo sia possibile svolgere mansioni non previste dal CCNL - ha argomentato Romano - e non credo che contribuirà di fatto ad attenuare le conflittualità all’interno del servizio. Per di più, le linee guida della Regione Abruzzo in maniera inequivocabile recitano che 'è utile precisare che l’assistente specialistico è una figura distinta e non sostitutiva delle altre figure presenti a scuola, quali docenti curriculari, di sostegno e personale ATA, compresi i collaboratori scolastici di cui alla lettera c) dell’art. 3 del Dlgs. 66/2017. In particolare, l’operatore specialistico non può in alcun modo essere adibito a mansioni di 'assistenza di base'; ciò è stato ribadito anche dalla nota 3390 del 30/11/2001 del MIUR che elenca le competenze dell’Ente Locale e quelle dell’Istituzione scolastica".

L’anomalia più particolare - ha proseguito Romano - è la scelta "di inserire nella stessa determina di pubblicazione del capitolato i nomi dei membri della commissione di gara. Sarebbe stato corretto che gli stessi fossero stati indicati dopo il primo step di gara, cioè dopo la consegna delle offerte e non prima, come da giurisprudenza consolidata negli anni. Non solo, lo stesso RUP ricopre allo stesso tempo anche il ruolo di Presidente di Commissione: una incompatibilità non assoluta ma sicuramente potenziale che sarebbe stato meglio evitare per dare più trasparenza alla procedura".

Dinanzi alle questioni sollevate dal capogruppo di Italia viva, Luzzetti e de Nardis non hanno fornito chiarimenti. Non si è risposto neppure nel merito della applicazione della clausola sociale, sui livelli di qualifica, cioé, dei lavoratori che dovrebbero essere riassorbiti a seguito di assegnazione del servizio se è vero che nel bando si fa riferimento al livello C1.

Eppure, sarebbe giusto correggere gli atti a monte - qualora trovassero fondamento le discrepanze evidenziate - piuttosto che discuterne in seguito ad un affidamento o a fronte di un’ impugnativa al Tar o al Consiglio di Stato. 

Staremo a vedere.