Due settimane fa, è stato azzerato il livello dei coordinatori dell’Ufficio speciale per la ricostruzione dell’Aquila e il nuovo titolare, Raniero Fabrizi, ha revocato l’incarico a tutti i coordinatori (all'epoca selezionati tramite bando pubblico da Paolo Aielli).
"Senza alcuna motivazione", denunciano i coordinatori. "Fermo restando il fatto che va certamente riconosciuto a ogni direttore il diritto di riorganizzarsi il proprio ufficio, anche sostituendo il personale (soprattutto se di livello dirigenziale), l’apparente volontà di configurare l’USRA come mero ufficio tecnico alle dipendenze del comune desta alcune preoccupazioni", hanno segnalato Paolo Angeletti, Alberto Cherubini, Roberto De Marco, Georg Josef Frisch e Vincenzo Petrini in una lettera inviata al ministro delle Infrastrutture Graziano Del Rio, alla sottosegretaria Paola De Micheli, al direttore della struttura tecnica di missione Giampiero Marchesi, a Luciano D'Alfonso, Massimo Cialente e Raniero Fabrizi.
Per questo, come ultimo atto del loro lavoro, i coordinatori hanno redatto una relazione sulla qualità e sulle garanzie della ricostruzione. Anche se si tratta di un argomento certamente molto tecnico, abbiamo deciso di pubblicare la relazione, se non altro per stimolare il dibattito sulla governance della ricostruzione.
La relazione sulla qualità e sulle garanzie della ricostruzione
Il complesso processo di ricostruzione di un’intera città, che muove un’enorme quantità di risorse economiche e che incide profondamente sul futuro di un’intera popolazione, si fonda su due obiettivi fondamentali: la qualità dell’intervento e le garanzie sull’ottimale uso della solidarietà offerta dall’intero Paese.
La determinazione del Governo di costituire, nel settembre del 2012, un Ufficio straordinario per la ricostruzione di L’Aquila (USRA) per governare il processo, nell’ambito di un’intesa che coinvolgeva, oltre allo Stato centrale, la Regione e il Comune di L’Aquila, era da considerare certamente positiva ma giungeva con enorme ritardo ed ereditava inoltre un quadro procedurale e normativo confuso e inefficace, che era certamente impossibile rimuovere nella sua interezza.
Già nel 2011 la ricostruzione appariva completamente bloccata; in quella condizione il Comune decise di attingere dalle esperienze accumulate in altri post terremoto e costituì una Struttura Speciale di Alta Consulenza (SSAC) in grado di proporre criteri che avevano dato buoni risultati dal terremoto in Umbria e Marche del 1997 in poi. I componenti di quella struttura vennero selezionali esclusivamente in base al ruolo ultradecennale che gli stessi avevano svolto nel contesto di alcune ricostruzioni. Con la costituzione dell’USRA si decise di continuare ad avvalersi, sebbene in forma diversa, dei componenti la SSAC nella consapevolezza della complessità e articolazione del mandato istituzionale affidato al nuovo Ufficio, ben identificato nell’atto costitutivo:
• fornire l’assistenza tecnica alla ricostruzione pubblica e privata;
• promuovere la qualità della ricostruzione;
• effettuare il monitoraggio finanziario e attuativo degli interventi;
• assicurare nei propri siti internet istituzionali un’informazione trasparente sull’utilizzo dei fondi;
• eseguire il controllo dei processi di ricostruzione e di sviluppo dei territori, con riferimento alla coerenza e conformità urbanistica ed edilizia, nonché della congruità tecnica ed economica;
• curare l’istruttoria finalizzata all’esame delle richieste di contributo per la ricostruzione degli immobili privati, anche mediante l’istituzione di una commissione per i pareri, alla quale partecipano i soggetti pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo.
L’Ufficio si configurava dunque come la struttura di riferimento nello svolgimento di una ricostruzione di qualità, non intesa quindi come mera riproposizione edilizia. A esso veniva preposto un responsabile, individuato all’interno dell’intesa, e quindi in grado di offrire la massima garanzia sullo sviluppo dell’intero processo. Non c’è dubbio che il livello di autonomia dell’Ufficio risultava molto elevato e conseguentemente significativo appariva il livello di responsabilità.
A questo, tuttavia, si opponeva un’articolazione debole: il responsabile figurava quale titolare esclusivo, senza alcuna delegabilità delle sue funzioni, privo di una figura vicaria, e non venivano individuati ambiti di specifiche competenze dotati di un relativo responsabile. Tale impostazione si avvantaggiava delle funzioni organizzative e consultive affidate ad alcuni componenti la SSAC, selezionati con procedura a evidenza pubblica, ai quali venivano affidate anche nuove funzioni di coordinamento.
L’USRA così concepita ha comunque portato avanti nel volgere di pochi mesi la sua totale organizzazione con personale giovane, tutto proveniente da diverse esperienze, reclutato con diverse procedure di selezione pubblica. Su questi presupposti si è cercato di far camminare da subito la struttura con un’efficienza e una velocità che sembravano inimmaginabili dato il contesto.
L’obiettivo fondamentale è stato quello di procedere all’approvazione dei progetti parte prima del metodo parametrico adottato, per poter poi avviare, in sequenza, la progettazione esecutiva contenuta nella parte seconda, che avrebbe condotto all’erogazione del contributo. L’intero percorso ha scontato dei livelli di difficoltà certamente noti, ma dei quali tuttavia era difficile poter preventivamente valutare il peso che avrebbero avuto soprattutto in termini temporali. Infatti, si chiese al neo costituito Ufficio non solo di istruire i nuovi progetti ma di continuare l’esame di un numero enorme di progetti lasciati in eredità dalla precedente “filiera”.
Inoltre va considerato che dal punto di vista dell’efficacia e della celerità, all’istruttoria nel suo complesso concorrono pareri di legittimità urbanistica e amministrativa da parte del Comune; così come per gli aspetti di tutela e conservazione del patrimonio architettonico e artistico delle Soprintendenze; infine si sarebbe dovuto far affidamento sull’attenzione e la solerzia dei tecnici progettisti. Non tutti questi requisiti concorrenti si sono poi, nella pratica, realizzati con la necessaria solerzia.
Sebbene con molte difficoltà, nel volgere di poco più di un anno l’Ufficio è riuscito a conciliare faticosamente l’urgenza con la qualità dell’istruttoria, raggiungendo l’importo di un miliardo di Euro di progetti (vecchia procedura e nuova procedura-parte prima) esaminati. Nell’estate del 2014 è stato così possibile avviare la raccolta dei progetti parte seconda, attuata in base a una programmazione che competeva al Comune predisporre.
A questo punto, l’intero percorso che conduceva all’erogazione del contributo era attivato e si poteva così mettere a regime la ricostruzione; si sarebbe trattato di trovare il giusto equilibrio tra l’approvazione di progetti parte prima, l’autorizzazione a presentare quelli di parte seconda, la loro istruttoria e il flusso di risorse disponibili per erogare il contributo. Naturalmente tutto questo percorso doveva anche fare i conti con la tribolata questione della definizione delle priorità d’intervento da parte del Comune che, evidentemente, oltre alle valutazioni di tipo tecnico, ha delle non trascurabili implicazioni di scelta politica; a tale proposito giova ricordare che già nella fase di preparazione della nuova normativa, nel settembre 2011, la SSAC ha ripetutamente sollecitato l’Amministrazione Comunale a predisporre la programmazione degli interventi e la definizione delle priorità, questione
ancora oggi non risolta.
Senza nessun intento di ricercare per forza responsabilità, è indispensabile ricordare che mentre sul piano tecnico l’auspicio insito nella costituzione dell’USRA si realizzava nei termini di supporto all’attività del Comune, sotto forma di un’efficace collaborazione tra Ufficio speciale e Dipartimento comunale per la ricostruzione, i rapporti tra il vertice dell’USRA e il Sindaco si sono progressivamente deteriorati. Così il procedere dell’attività dell’Ufficio fin qui rappresentato ha trovato un improvviso e totale blocco a causa della rinuncia all’incarico del responsabile dell’USRA, avvenuta il 1 ottobre 2014, senza che venisse posto il problema di un incredibile vuoto di continuità amministrativa rispetto a un’azione di esame dei progetti che si diceva di dover essere assolutamente accelerata. L’Ufficio è rimasto così senza titolare per i successivi tre mesi e, per altri due, è stato gestito con un interim per l’ordinaria amministrazione. Invece di ridare slancio all’attività istruttoria, tale interim si è concretizzato in un tentativo di dar luogo a una riorganizzazione che ha, per qualche aspetto, peggiorato anche la situazione. Sono state soppresse molte attività dell’Ufficio, come una propria area "giuridico-amministrativa", l'area "valutazione dei piani di sviluppo e dei programmi innovativi", la verifica del piano di ricostruzione nella sua attuazione, le competenze in materia di valutazione e controllo su infrastrutture e sottoservizi, eccetera. Soprattutto è venuto a mancare il bagaglio di esperienza su precedenti ricostruzioni, come nel caso della ricostruzione delle frazioni di L’Aquila, o in aree interessate da particolari condizioni di instabilità geologica, dove le proposte di miglioramento delle procedure, dettate proprio dall’esperienza, non sono state prese in alcuna considerazione.
Nonostante questa incredibile riduzione delle funzioni dell’ufficio, il risultato è stata una drastica caduta della quantità delle pratiche esaminate. Solo nel marzo 2015 è stato nuovamente assegnato l’incarico di responsabile dell’Ufficio, a valle di un’apposita selezione, che eredita un ufficio fortemente ridotto nelle sue competenze. A questo punto, e prima di dar conto della involuzione che l’attività di ricostruzione rischia di dover subire a causa di una riorganizzazione che desta molte perplessità, è necessario riassumere quale sia lo stato di attuazione delle altre attività affidate all’USRA dalla sua legge istitutiva e che, come lo svolgimento dell’attività istruttoria dei progetti, incidono sulla qualità della ricostruzione della città.
Infatti, fin dall’istituzione dell’USRA, particolare attenzione è stata dedicata alla realizzazione di un sistema informativo di documentazione del processo di ricostruzione, sia nell’ottica del monitoraggio e della trasparenza della spesa pubblica, sia per elaborare elementi di valutazione della qualità nella realizzazione degli interventi. Il progetto “centro TER.R.A.” (centro studi e documentazione del TERremoto e della Ricostruzione Aquilana) nasce dalla consapevolezza, avvertita da tutti gli attori del post-terremoto, dell’importanza di raccogliere e organizzare i dati relativi alle attività di ricostruzione. È evidente che la raccolta dei dati ha una fondamentale importanza nell’operato istituzionale, volto alla rendicontazione e alla trasparenza; è centrale nelle attività di comunicazione ai cittadini aquilani, ma anche alla comunità nazionale nel suo insieme; infine, costituisce la base per ogni attività di ricerca nel campo non solo ingegneristico, ma anche di tutte le altre discipline che si occupano della gestione del territorio e dei suoi effetti sulla comunità.
Il progetto è stato sviluppato come un format di comunicazione, basato sul concetto di multicanalità da sviluppare per raccontare L’Aquila e il suo territorio; è concepito in modo da essere utilizzabile in un’ampia gamma di contesti e per tutta una serie di finalità, veicolando di volta in volta i contenuti più appropriati; prevede l’uso di tecnologie e modalità di comunicazione di ultima generazione con strumenti e linguaggi avanzati. Fin dalla sua ideazione, l’USRA ha cercato di coinvolgere tutti gli enti pubblici con compiti istituzionali nella gestione del post-terremoto: anzitutto l’altro ufficio speciale, preposto alla ricostruzione dei comuni del cratere, il comune di L’Aquila, il MIBAC - direzione regionale, l’università di L’Aquila e il ITC-CNR. Il punto di partenza è stata la condivisione dei dati che ogni ente coinvolto nella ricostruzione produce già in funzione del suo compito istituzionale. In questo senso, il centro TER.R.A. si è proposto come piattaforma di condivisione di informazioni, le quali potevano successivamente essere utilizzate per ricerche, comunicazione, formazione, eccetera.
L’USRA, in quanto struttura temporanea, ha concepito il suo ruolo come quello di un soggetto facilitatore. Ha inteso, insomma, assumere il ruolo di coordinamento dell’attività di documentazione, che successivamente sarebbe dovuta essere condotta nell’alveo di uno dei partner, opportunamente il comune di L’Aquila o l’università. L’ambizione era quella di far diventare il centro TER.R.A. – nel lungo periodo – una “città della scienza”, un luogo dove raccontare l’esperienza aquilana ma dove elaborare anche strategie più generali per affrontare altri, futuri, disastri. Tra tali strategie vi era, per esempio, l’attività di formazione del personale che, essendo in buona parte di ruolo presso il Ministero delle infrastrutture e presso il Comune di L’Aquila, poteva cogliere l’obiettivo di una maggiore professionalizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni.
Un’esperienza analoga è stata condotta per il terremoto del Friuli, dove è stato istituito, nel centro storico di Venzone, un centro di documentazione permanente sull’evento sismico del 1976, con l’importante funzione di svolgere anche oggi attività di formazione e prevenzione sismica. Nel contesto istituzionale fin qui rappresentato si colloca quindi la vicenda di questi ultimi mesi che si è conclusa con la nomina di un nuovo titolare e di lì a poco, con la risoluzione anticipata del rapporto di collaborazione con i “coordinatori” che, come si diceva, hanno contribuito in modo sostanziale a determinare le condizioni per l’avvio della ricostruzione nonché allo sviluppo di una serie di iniziative che avrebbero assicurato la possibilità di documentare, monitorare, orientare la ricostruzione e promuovere lo sviluppo organizzativo e culturale dell’Ufficio.
Si è trattato di un provvedimento di soppressione dell’intero livello intermedio, posto tra il responsabile dell’Ufficio e quello degli istruttori. È evidente che non si tratta solo di una questione organizzativa, ma di una scelta che riguarda anche il merito dei problemi. Infatti, va tenuto presente che l’apporto fornito dai “coordinatori” ha riguardato soprattutto la soluzione, sul piano della interpretazione normativa o della proposizione procedurale, di problemi complessi posti da una ricostruzione che, come è noto, non è supportata da un quadro normativo a carattere generale. Insomma, i coordinatori USRA hanno continuato a svolgere una funzione esperta, di tipo consulenziale che era stata della SSAC e lo hanno fatto nell’ambito della costituzione di un gruppo interdisciplinare di coordinamento scientifico (GICS).
Poiché di tutto questo ora si pensa di poter fare a meno, è doveroso richiamare l’attenzione, soprattutto dell’Amministrazione Centrale, sullo scenario di una ricostruzione che nelle intenzioni si vorrebbe più spedita e che nella realtà invece rischia non solo di non esserlo, ma anche di incorrere in una pericolosa dequalificazione del processo nel suo insieme. Quella di L’Aquila doveva essere una ricostruzione eccezionale anche solo perché riguarda un’intera città e per questo opportunamente all’Ufficio a cui veniva attribuita tanta responsabilità erano stati affidati anche compiti diversi di quelli della mera ricostruzione del patrimonio edilizio. Compiti che avrebbero potuto restituire un quadro d’insieme in grado di documentare come la necessaria urgenza di soddisfare le esigenze della popolazione poteva realizzarsi senza alcun compromesso con la qualità dell’intervento. Insomma, doveva essere, anche se scontando i limiti irrisolvibili di un avvio molto difficile, una ricostruzione da porre a riferimento, dalla quale attingere nuove esperienze utili a un paese dai terremoti ricorrenti. Oggi, si rischia invece di percorrere la strada di una ricostruzione inerziale che si esaurisce solo nel trovare la strada più spedita per corrispondere ai proprietari un contributo, che in realtà tale non è, poiché va anche oltre un totale indennizzo, e che rischia comunque di non garantire la qualità che proprio una città come L’Aquila meritava.
In questo senso, la presenza dell’Amministrazione centrale nell’intesa che sostiene l’USRA avrebbe dovuto essere interpretata come presidio di garanzia proprio di qualità poiché è necessario ricordare che, nelle ricostruzioni, lo Stato deve esercitare un controllo sull’ottimizzazione dell’utilizzo delle risorse che provengono da un gesto di solidarietà nazionale previsto dalla carta costituzionale. Al contrario, nell’attuale situazione è possibile percepire che questa storica ricostruzione abbia come unico interprete il Comune e le logiche localistiche che ne condizionano i comportamenti; anche quest’ultimo aspetto ha il senso di un arretramento culturale. Infatti, che la ricostruzione debba essere effettuata dall’amministrazione più prossima alle difficoltà delle persone è stato un principio fondamentale quanto essenziale – duro da conquistare nel paese delle gestioni commissariali – ma questo non avrebbe dovuto significare che l’Amministrazione centrale arretrasse nella sua funzione di garanzia come sembra di poter ora percepire.
A questo proposito è utile ricordare che proprio nell’ambito del mandato così ampio che la norma istitutiva affidava all’Ufficio, era stata richiesta ai coordinatori, proprio per la loro lunga esperienza nel settore, la stesura di uno studio analitico e multidisciplinare di largo respiro, dagli aspetti dell’emergenza alle procedure e alle normative post-sisma, che, in base all’esperienza che si stava accumulando a L’Aquila, richiamasse l’attenzione del Governo sulla necessità di predisporre una norma a carattere generale in grado di regolare quanto sembra assurdo dover ridefinire di volta in volta - e sempre in maniera diversa - in ogni dopo terremoto. Proprio questo sembra essere il tema davvero qualificante se si vuol leggere, come certamente dovrebbe essere, il problema sismico di questo paese non come sommatorie di singole, disperanti esperienze, ma piuttosto come processo di accumulo del saper come meglio fare la prossima, purtroppo inevitabile, volta. Questo dovrebbe essere garantito dal Governo, mentre proprio a questo sembra che gli ultimi avvenimenti a L’Aquila tolgano qualsiasi prospettiva.